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我国公务员“凡进必考”制度的创新实践与分析
  发布时间:2018-03-09 浏览次数:1336

摘要:我国公务员“凡进必考”制度创新实施25年来,已成为深得民心的、重要的社会政治制度。本文对这一制度作了回顾分析,并在指出当前存在的公务员“凡进必考”法律制度不健全、职位分类分级不明显、某些操作程序不公平等问题后,提出了在宏观层面上必须加强公务员“凡进必考”工作的主体性建设等若干建议,以期在学界抛砖引玉,并供行政机关决策参考。

关键词: 公务员“凡进必考”    实践    分析与建议 

作者石婷婷,中共浙江省委党校“科学发展观与浙江发展研究中心”教授。(杭州  311121)

 

一、引言

1、写作背景

我国大陆公务员考录制度继承中国传统政治文化中科举选官制度的精粹,同时借鉴西方发达国家的文官考试制度,自创新实施25年来,已成为深得民心的、重要的社会政治制度。笔者经过8年的实践与研究,深感有必要对这个制度作一回顾和分析,并把关于“考什么”、“怎么考”的一些思考亮出来,以期在学界抛砖引玉,并供行政机关决策参考。

迄今为止,学界对公务员考录制度研究的成果聊聊,笔者查阅人大报刊全文数据库-标题写“公务员考录制度”,从1995年至2017年,仅查询到一篇2013年写作的论文。如此状况,可能是因为公务员考录全过程保密规定所致——公务员考录结束后的卷子内容、批卷过程、面试等都笼罩着一层保密面纱,使学者根本无从对其分析研究。笔者查阅中国知网-期刊-篇名写“公务员考录制度”,从1994年至2017年,检索到70篇余文章,数量是多的,但大多是短文章,其中他9篇是对我国古代及台湾地区考录制度的研究;16篇是英美等国公务员考录制度的介绍性文章;46篇是围绕我国公务员考录制度的公平性、问题及实证的研究,不仅研究的深度和广度较为欠缺,而且对于公务员考录应该“考什么”、“怎么考”这一核心问题几乎未有涉及。

2、考试选拔官员的制度溯源

任何一个国家和地区,对于“如何选拔官员、谁能当官”都是一个重大的社会政治问题,它涉及到政治资源的分配、国家的治理和社会阶层的流动。通过考试形式选拔和任用官员最早是我国创举的科举制度,科举制度通过设置分门别类的考试,把考试成绩作为选拔官员人选的首要标准。

科举制度滥觞于隋朝成型于唐初,618年唐朝建立后进一步完善和制度化,唐朝最基本的考试有明经和进士,此外,皇帝随时可根据具体需要增加一种“制科”考试。唐代对考生资格、考试科目与内容,以及考试形式,都作了具体的规定与要求,与隋朝相比较在考试形式和内容上的变化是:先诗赋,后帖经,再试策。唐朝统治阶层认为诗赋富于独创性,所以在唐代进士科中名重一时,以至于后来很多人称唐代科举为“诗赋取士”。唐朝的入仕途径有很多,科举仅是其中之一,并且科举出身的官员并不占大多数,科举最多也只是在社会上层内部提供了一种流动性。
宋朝是科举文化的兴盛时期,科举制度进一步完备,在各州建设贡院,考试纪律十分严格,实行“糊名”、“眷录”、锁院制度和别头试。宋朝的科举取士不但考试程序的公正能得到保证,而且每年录取的进士比唐朝翻了十几倍。宋代科举就考试形式而言,总的趋势是“变声律为议论”,策、论二体在科举中的地位进一步提高;如果唐代科举可称为“诗赋取士”,那么宋代科举应称为“策论取士”。

明清科举分为三个阶段,第一阶段是在各省的考试,称为乡试,第二阶段是中央礼部的考试,称为会试,第三阶段是皇帝亲自上殿主持的考试,称为御试或殿试;明清科举考试最重要的变化有两项:一是八股文的定型和推行,二是试帖诗的增设。八股文专取《四书五经》命题,以古代圣贤的角色、用排偶文体写作。清代康熙不喜欢八股文,开始在博学鸿词科考试中改试诗赋,这样,八股文和试帖诗成为清代科举的必考形式。虽然后人一般把明清两朝的科举称为“八股取士”,但与此同时,明清的乡试、会试仍继续用试论、试策,策论一直未被废弃,并且在清朝后期科举改革中又成为主导的文体。

统观中国封建时代科举制度实施1300余年选拔官员的考试形式,主要有三类:一类是考经义,即阐释儒家经典的伟大而深刻的内涵。一类是考诗赋,检测应试者文学才情。一类是考策论,即让考生对国家大政方针、时势热点发表自己的意见。前两类在历代考试中都经历了兴衰沉浮的变化,只有策论自始至终沿用不绝,历久不衰。科举考出来的官员是以上三类文章笔头功夫的胜出者,与传统农业社会国家治理的需求尙也相适应。只是到了清朝未年,面对世界的现代化浪潮,这个官僚队伍就跟不上时代的变化了,连对要不要造铁路这样一件工具性的事情,都要讨论上10年的时间来做决定。可见,官员考录制度里“考什么”、“怎么考”与历史发展现状和国家治理有直接高度的相关性。

3、中国台湾地区公务员考录制度的传承

1911年成立的国民政府将国家权力划分为行政权、立法权、司法权、考试权和监察权,考试权由考试院独立行使并主管公共部门人事行政。国民政府从 1929年颁布实施《公务人员考试法》后,逐步建立和形成覆盖公务员考试全过程的制度体系,如有《公务人员考试法施行细则》《公务人员任用法》《公务人员任用法施行细则》《典试法》《监试法》等,及至1949年败走台湾仍沿用至今,并在近几十年的历史变迁中,不断根据政府管理的实际需求进行调整和完善。

台湾地区公务员录用考试分为高普考和特种考。高普考指高等考试、普通考试和初等考试三等,其中高等考试按学历分为一、二、三级。特种考试是为满足特殊性质机关需要及照顾残疾者就业权益而比照前项考试设置,共分为一、二、三、四、五等。

台湾地区公务员考录的内容实行分类分科分级制度。考试内容分为两大类:行政人员类和技术人员类;考试分科是在大类里面再按照工作性质及所需学识相似的职务和职系来确定,如行政类的科别涵盖公共管理的各个领域,有近50个科别;技术类的科别涵盖产业技术领域,有50多个科别。公务员考录采取的形式有笔试、口试、测验和实地考试等多种方式。

台湾地区的公务员考试制度既传承了中国古代科举考试的形式,又兼具现代公务员考试制度的精神,分类分科分级的考录,对台湾地区选拔优秀公务员、推动社会发展起到了重要作用。

4、英美等国现代公务员考录制度建设

现代意义上的公务员制度形成于19世纪中叶的英国。英国建立君主立宪的政治体制后用“政党分肥制”取代了过去的“恩赐官职制”,但政党更替会导致人员大换班,不利于政局的稳定和政府工作的持续性,乃至影响国家经济社会的发展,为此,英国从19世纪50年代起进行了一系列的吏治改革运动。1853年,斯坦福?诺斯科特和查尔斯?杜威廉在全面调查英国文官制度的基础上,提出了《关于建立常任公务员制度的报告》。该报告针对当时英国文官管理制度存在的弊端,提出了全面改革文官体制的建议,如公务员通过公开、竞争性的考试选拔招聘;成立相应的考试管理机构负责招录工作;公务员考录采取分级分类的方式;公务员晋升取决于功绩原则而不是优先照顾、恩赐、贿赂。该报告对报考者资格条件、考试内容、考试合格录用等具体问题也提出了相应的建议。该报告提出的建议得到英国政府的采纳,1855年英国政府颁布“枢密院令”规定,对于经公开考试录用的常任公务员,实行“无过失不被免职”的原则;设置文官委员会负责考试事务。1870年英国政府颁布的第二“枢密院令”,确立了公务员缺位一律公开竞争的考试制度。从1918年开始,英国公务员招录全面实施公开考试。以上吏治改革确立了现代公务员制度的基本框架,明确了公务员的专业精英化方向。

继英国之后,美国也形成了具有自身特点的公务员制度。美国实行政党选举执政制度,因“官吏随所属政党选举胜败为进退”的分赃制度存在种种弊端而遭到社会各界的抨击并提出了改革要求。美国国会于1853年提出公务员的录用必须经过考试,开创了美国人事管理的先河;1871年,又明确了对所要录用公务员的知识、能力、年龄、品德等规定。1880年,美国改革家伊顿就世界各国特别是古代中国和近代英国官吏管理制度的情况进行了调查,形成了着名的《伊顿报告》,该报告强调国外最有价值的经验就是竞争性考试制度和功绩制原则。1883 年,美国颁布《彭德尔顿法》,明确提出要通过公开考试、择优录取文官,并对资格条件审查、考试时间、成立考试负责机构等方面进行了规定,为美国文官考录制度的建立提供了法律基础。及至现代,美国的公务员考录制度也在不断的改革,1978年颁布的《文官改革法案》再次强调了竞争性考试的原则,为美国公务员考录制度的发展提供了指导原则。2010年,美国总统奥巴马签署的一份总统备忘录和人事管理总署提交的《改革初步行动计划》构成了奥巴马政府改革美国公务员制度、探索公务员录用新局面的指导性文件。此次改革旨在追求一套更加精简、更加灵活、更加高效的招录程序和方式,以更大程度和更大范围吸引优秀人才进入联邦政府系统。

其他西方国家纷纷仿效英、美两国的做法,并基于各自的国情逐步建立了公务员考试录用制度。英美等国考录制度坚持公开竞争、考选独立、考用一致等原则,具有一些共同的特点,如公务员考录遵循公平就业原则,保障考录过程公平公开;以竞争性考试为主,关注的是报考者是否具备任职所需要的知识和能力,本着专才专业、适才适所的宗旨来选拔称职合适的人才;大多数国家公务员考试中的考试合格者主要是获得录用资格,是否被录用则由招录机构在考试合格者中间进行挑选;实行公务员分类的国家,其考录通常根据职位分类和层级不同采取分级分类考试,不同层级和类别使用不同的考选程序,考试负责机构、报考资格条件、考试内容、考试方法和评价标准也不同。一般来说,招录一般行政人员着重知识考试,而针对专业性较强的公务员职类着重专业技能的考查;公务员资格条件设置依岗位需求而定,强调因职择人。

 

二、我国公务员“凡进必考”制度的创新实践

1、公务员“凡进必考”的法定原则

1987年党的十三大《报告》首次提出了“当前干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度。……凡是进入业务类公务员队伍,应当通过法定考试,公开竞争”的精神。1988年,七届全国人大一次会议提出:“要依照《国家公务员条例》来确定考试机制,通过考试择优录用各级公务员”。1989年,中共中央组织部(简称中组部)与原国家人事部联合发布了《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》,要求县级和以上国家行政机关补充工作人员均应通过考试、考核、择优录用,当年即开始试行公务员考试录用制度。

1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》(以下简称《暂行条例》),明确提出了国家公务员的录用概念、考试录用公务员的录用范围、录用标准以及考核办法等。与之配套的原人事部《国家公务员录用暂行规定》(以下简称《暂行规定》),又进一步明确了公务员录用制度中“凡进必考”的原则,同时更加明确和详细地规范了考试录用的相关程序。《暂行条例》和《暂行规定》标志着我国公务员考试录用制度开始步入规范化、法治化轨道。

《暂行条例》和《暂行规定》只是行政规定,距此12年后的2005年,《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)颁布,《公务员法》第二十一条明确规定:“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”。这条法律明确说明:第一,公务员“凡进必考”采取公开原则。考试过程接受群众和社会的监督,保证考试的公平公正。第二,公务员“凡进必考”实行公平竞争原则。凡是符合法定条件的年轻人都有考试权力和竞争机会。每个考生在进行同样的考试后,按考试成绩高低顺序择优录取。第三,公务员“凡进必考”实行以考试成绩为标准的择优录取原则。考试面前人人平等,考试成绩不受考生身份、家庭财富、父母职权的影响,成绩是录用公务员的第一标准。

公务员“凡进必考”制度实施25年来,已经成为深得民心的重要的政治、社会制度,其政治意义在于:从公务员的入口处限制了任人唯亲的腐败现象发生;从录用结果上看,保障了公务员队伍具有较高的文化素质,从而为行政高效奠定了基础。其社会意义在于:考录制度安排的公平公正性,在全社会形成了一种有关身份变动、阶层进递的平等竞争机制,成为继高考之后的一个涉及全民的制定安排。

2、公务员“凡进必考”的组织机构

《暂行规定》明确公务员“凡进必考”原则后,开始负责操作的是原国家人事部,同时,根据党管干部的原则,中组部也参与公务员考录工作。因此,自2000年至2008年度中央机关及其直属机构的考试录用公告由中组部和人事部二家联合发布。

《公务员法》第二十二条规定:“中央机关及其直属机构公务员的录用,由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用,由省级公务员主管部门负责组织,必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织”。为贯彻落实《公务员法》,健全中国特色公务员制度体系,2008年组建国家公务员局并内设的考试录用司,具体负责公务员考试录用的制度建设、组织中央国家层级的考试录用工作。自2009年度至今,由中组部、人力资源和社会保障部、国家公务员局三家联合发布中央机关及其直属机构考试录用公务员公告(省级以下类同)。

当前,在公务员考试录用实践中,根据法定原则由国家公务员局组织专家命题和审题,同时,国家公务员局委托人力资源和社会保障部下属事业单位——人事考试中心负责报名及资格审查、考试、试卷评判等考务工作。省市以下的组织机构大致类同,地方各级公务员局负责组织工作,地方各级人事考试中心(大多数是事业单位,也有个别省市县是参照公务员部门)负责考试或考务工作。公务员考录按行政级别分为国考和省考两个级别。

3、公务员考试资格

《公务员法》第十一条规定:凡是具有中华人民共和国国籍;年满十八周岁;拥护中华人民共和国宪法;具有良好的品行;具有正常履行职责的身体条件;具有符合职位要求的文化程度和工作能力,同时排除《公务员法》第二十四条规定的曾犯罪受刑、曾被开除公职、有法律规定不得录用的人外,都可以报考公务员。从公务员报考资格上看,不问出生门第,无需任何人和任何部门的推荐,都有参加考试的资格,这种公务员报考资格的宽泛性,体现了制度设计的公平性,特别为底层平民百姓子女提供了一个公开的、公平的竞争机会,为底层平民百姓子女提供了一条向上流动的通道。同时也扩大了选人用人的范围,并在某种程度上节约了公共部门招录政治型人力资本的成本。

4、公务员“凡进必考”的内容和形式

(1)考试科目和内容的演变

公务员“凡进必考”采取纸笔考试和面试的方法,在考什么科目和内容、以什么形式考试,经历了一个不断探索的过程,直至今天还在不断的改革之中。现以中央及国家机关录用考试为例做一个梳理——从开始考《公共基础知识》和《行政职业能力测试》(简称《行测》)二门,后增加《申论》考三门,再取消《公共基础知识》科目,一度还只考一门《行测》,现在基本稳定考《行测》《申论》二门。

1995年4月,原国家人事部根据《暂行规定》十七条第二款“公共科目由国务院人事部门统一确定”的规定,下发了《关于统一确定国家公务员录用考试公共科目》的通知,统一规范了录用考试的内容、水平和标准,并由人事部统一组织专家和有实际经验的人员编写公共科目教材(指定复习教材)。公共科目考试内容为二科:《公共基础知识》和《行测》。《公共基础知识》包涵马克思主义哲学基本原理、建设有中国特色社会主义理论、社会主义市场经济、法律、行政管理、公文写作与处理(含写作基础知识)等7门学科的基础知识。

2000年的录用考试科目中新增了《申论》,即笔试考三个科目:《公共基础知识》《行测》《申论》。2001年的笔试除了以上三科外,有些职位还增加了专业科目;在面试中加入了心理素质测试(供用人部门参考,不计入总分)。

2002年,录用考试确定了 “分类考试、突出能力、方便考生、定时定期” 这一新的考试录用工作原则,即按性质和权责的不同将招考职位分为A、B两类:A类职位主要从事政策、法律法规、规划等的研究起草工作和政策、法律法规、规划实施的指导、监督检查工作,以及从事机关内部综合性管理工作的职位;B类职位主要从事机关内的专业技术工作、对机关的业务工作提供专业技术支持的职位。根据报考职位的分类,公共科目笔试设置也相应作了调整:A类职位考 《行测A》和《申论》;B类职位考《行测B》,即B类职位不用考《申论》。并从这年开始,两类考试都取消了较为死板的《公共基础知识》科目,取消了考试指定用书,考试范围以《2002年中央、国家机关录用考试公共科目考试大纲》为准。

2005年颁布的《公务员法》第二十八条规定:“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行,考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”,根据此条规定对公共科目的改革是按行政级别分为中央和省以下两大块,省级以上职位考《行测》和《申论》两科;中央垂直管理机构地(市)级以下的职位只考《行测》一科。

2006年,公共科目考试又进行了新的变革,即按公务员综合管理类和行政执法类的两大类别来分,在《行测》中作了内容和难度上的区分,综合管理类职位考《行测一》和《申论》两科;行政执法类职位考《行测二》和《申论》两科。

2008年国家公务员局组建至今,公共科目笔试科目基本未改,还是考《行测》和《申论》两科,仅在内容上按行政级别做些深浅程度的区分。

(2)笔试

公共科目笔试全部采用闭卷考试的方式。《行测》为客观性试题,主要测查与公务员职业密切相关的基本素质和能力要素,考试内容有言语理解与表达、数量关系、判断推理、资料分析和常识判断五个方面。考生用铅笔在指定答题卡位置上填涂作答,考试时限120分钟,满分100分。
《申论》为主观性试题,主要测查从事机关工作应当具备的阅读理解、综合分析、提出和解决问题、贯彻执行、文字表达的能力。考试时限180分钟,满分100分。

考生以两科笔试成绩为唯一依据,进行排序后,以一个职位初定三人的比例进入面试。公安机关、司法警察等职位的考生在笔试结束后,首先要按照比例进行体检和体能测评,合格后才能进入面试。

(3)面试

公务员招考面试主要有“结构化面试”和“无领导小组讨论”两种方式,也可以采取其他测评方法,当前因考生数量巨大,基本上以结构化面试为主。结构化面试是每个考生的面试内容和时间相同并严格限定;由7人组成考官组,主考官向考生宣读题本,考生回答完毕后,每个考官独立打分,去掉一个最高分和一个最低分,5个考官的平均分即是面试成绩;面试成绩当场向考生宣布。结构化面试主要测查考生的认知能力、综合分析能力、执行力、意愿态度、举止礼仪、言语表达等通用素质,满分为100分。

(4)体检、考察与录用

考生面试后按综合成绩——(笔试总成绩÷2)×50%+面试成绩×50%)为唯一依据,以从高到低的顺序按1:1比例确定考察和体检人选。考察体检合格后确定入职并建立法定关系。

 

三、我国公务员“凡进必考”制度存在的问题

1、公务员“凡进必考”的法律制度不健全

自1987年党的十三大《报告》提出了公务员“凡进必考”的精神及1988年七届全国人大一次会议提出“要依照《国家公务员条例》来确定考试机制、通过考试择优录用各级公务员”后,1989年我国开始试行考试录用制度。距1993年《暂行条例》颁布12年后的2005年,才正式颁布《公务员法》,公务员“凡进必考”的法律制度建设滞后。虽然《公务员法》规定了考试原则、考试资格、考试组织机构、考试方式;还在2015年8月全国人大通过的《刑法修正案》第二百八十四条后增加了一款——组织作弊、帮助他人作弊、代考要入刑外,并没有形成“凡进必考”全过程的法律制度体系,至今还缺乏对公务员考录命题专家和考官资质、考试命题内容、考试程序和监督、考场标准、考试阅卷等相关的法律规定,从而在实践操作上,行政主管人员有很大的自由裁量权,可以根据个人的学术偏好或人际关系来选择命题专家和考官、决定考试内容、决定选调哪些阅卷人员等。公务员“凡进必考”法律制度的不健全,影响了公务员招录工作的规范化和科学化。

2、公务员“凡进必考”的职位分类分级不明晰

《公务员法》把公务员职位按性质、特点和管理需要分为综合管理类、专业技术类和行政执法类,但几十年来因公务员管理实践中缺乏科学的分级分类实施细则,造成了“凡进必考”考录制度方面也无章可循、职位分类分级不明晰的现状。具体表现在当前的笔试和面试操作上,在笔试环节,不论报考职位、专业技能、年龄、学历等都是考《行测》《申论》两科,高分者即是胜出者。笔者以为,这两科主要考的是智力和显性基础知识,并且考试内容存在着一定的可预测性和规律性,考生完全可以通过反复练习的方式来取得较好的成绩。笔者以为, 《行测》《申论》两科考试胜出者并不意味着具有优秀的专业技能,能胜任技术类和行政执法类岗位,如招录一个网络管理公务员,虽然在职位要求上限定为高校计算机专业本科以上的资格条件,但计算机专业为一个大类名,其下有十多个小专业,胜出者可能不是网络管理的专业人才;另外,不考专业素质,不考专业的深度和广度,如果有本科、硕士、博士同考这个职位,很有可能具有更高专业素养的考生被淘汰。在面试环节,考官由公务员局临时抽调各部门行政干部组成,虽然考官的双盲抽签保障了程序的公平公正,但考官不知道考生的职位分类,无法挑选与职位匹配性最佳的人选。由此,很有可能产生新进公务员“高分低能”、“考进来的人不能用”的现象。

《公务员法》第二十二条把“凡进必考”分为二个层级:“中央机关及其直属机构公务员的录用,由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用,由省级公务员主管部门负责组织”,即我们通常讲的国考和省考。当前,二个级别都是考《行测》《申论》两科,,不仅考的科目相同,而且国考和省考是上下一般粗,内容区分度也不大,难易程度则几乎相当,甚至有的省考的卷面质量比国考还好。

3、公务员“凡进必考”某些操作程序不公平

公务员“凡进必考”有制度安排(即制度规定的程序)和实践程序两方面的内容,制度安排最大的优势是公平,体现在社会公众看得见的制度公平、条件公平、机会公平。“凡进必考”的实践程序是社会公众看不见的,体现在试题内容、参考答案、笔试批卷、面试等各个环节上。当前,实践程序中存在某些不科学问题和某些看不见的隐性不公平,直接影响了公务员考录制度的公平性,最后导致了选拔人才和评价结果的不公平。下面以国考《申论》为例作一分析。

首先,《申论》考试内容偏离《申论》本质要求而导致的不公平。原人事部《国家公务员通用能力标准框架》列举了公务员的政治鉴别、依法行政、公共服务、调查研究、学习、沟通协调、创新、应对突发事件、心理调适等9种能力,《申论》是模拟公务员日常工作性质的能力测试,虽然是主观笔试题,但要把以上的能力通过可以操作的测试来体现,这是《申论》的本质要求。笔者以为,在《申论》的内容选择上应体现“宏观路线、政府立场、正面导向”,即站在时代的前沿和社会背景下,以国家公务员的身份去思考和关注宏观问题;为地方的经济社会发展服务,为政府服务,要围绕政府的中心工作,以政府的名义,从政府的角度和社会实践来选题;把考试作为党和政府向社会传递正能量的一个工具,通过考试向考生及整个社会灌输党和政府的方针政策、宣传社会主义意识形态和科学发展观,宣传改革开放以来中国取得的巨大经济社会发展成就,介绍老百姓普遍关注的社会现实问题上的政府“作为”等等。从《申论》内容的“宏观路线、政府立场、正面导向”的特征出发,围绕论题组织的给定资料也就具有很强的现实性和普遍性,这样,在考场上绝大多数考生都有话可说,从考生的角度而言,选择人人有话可讲的题目,显示了考试的公平性。但考察近年来的国考《申论》,大作文严重偏离《申论》的本质要求,时常脱离了前置的虚拟公务员身份和角度、弱化对策建议等考察要素。

其次,《申论》考试标准制定上“偏文学”的不公平。《申论》出文学性的考试题目,同时就存在标准制定上的“偏文学”的现象,而对一些有一定理论素养、能从道德与法治精神等高度来论述的文章却不被看好。进而延伸到批卷环节,一道有40分权重的题目、同一份卷子,因批卷老师的专业背景不同,批卷状态不同,仁者见仁智者见智,批卷分数相差甚多也就不足为奇了。

 

四、完善公务员“凡进必考”制度的若干建议

1、推进公务员“凡进必考”的法律制度建设

我国现行公务员“凡进必考”的法律仅有一部《公务员法》和《刑法》条目涉及到,笔者以为应当分步和择机制定涉及公务员考试各个环节的法律制度。在相关法律未出台前,国家公务员主管部门可以制定一些行政规定,如根据当前中共中央办公厅、国务院办公厅已经出台的《专业技术类公务员管理规定(试行)》《行政执法类公务员管理规定(试行)》的文件精神,应该对三类公务员的考试分类、考试内容、考试命题、考试方式等出台一些操作细则,

2、推进公务员“凡进必考”的职位分类改革

当前公务员“凡进必考”制度较好地解决了考录工作的公平公正性,但随着现代科技发展和国家治理能力现代化的推进,大一统的不分职位类别“百万人同卷”的考试,不仅不能很好地选拔职位所需的具有优秀专业知识、工作技能和素质能力的公务员,更是影响了政府整体的行政效率与服务质量。几年前有些省市启动的分类考试改革,使招录考试变的更简单、更实用、更有针对性,但这些改革离公务员职位分级分类、科学地“因岗设考”还有较大距离,需要从国家顶层做一个全局性的改革。

笔者以为,职位分类意味着不同的行政职位需要不同的专业技能、文化水平和身体素质,“凡进必考”是选拔人才最基础的环节,当前应在试行专业技术类和行政执法类公务员管理规定的宏观政策指导下,根据三个类别公务员来设置不同的科目、内容、方式的分类考录。

综合管理类改革:综合管理类公务员仍然考《行测》《申论》二门,仍然分国考和省考二个层级,但对《行测》的内容要进行改革。删掉“言语理解与表达”板块(这块内容在《申论》中已充分体现);增设“通用知识”板块,这块以现代化管理、现代科技、天文地理历史、文化体育和常识判断等材料组成;保留考逻辑思维能力的“数量关系、判断推理”板块。改革后的《行测》要构建一个适应社会发展和形势变化的通才结构体系,改革的重点是考录具有世界宏观视野、有科学素养、有广泛的学习兴趣、逻辑思维能力强的综合管理类公务员。

技术类和行政执法类改革:技术类和行政执法类职位录用考试的本质要求或特点在于“因事用人”、“以职求人”,是一种职位竞争,职业录用的首要标准是专业技术素质,所以笔者认为,去掉《申论》,改考《专业科目》和《行测》二门。专业技术类公务员专门从事专业技术工作,为机关履行职责提供技术支持和保障,其职责具有强技术性、低替代性,职业能力首先考专业技术科目。行政执法类公务员是依照法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责,其职责具有执行性、强制性,职业能力首先考行政法律科目。通过专业科目的考试后,淘汰大部分考生,按比例择优小部分考生进入《行测》考试。

3、加强公务员“凡进必考”工作的主体性建设

公务员“凡进必考”工作是一个系统工程,操作的某一环节有纰漏,就会成为一个木桶的短板,影响公务员考录工作的公平公正性,影响高素质专业化公务员队伍的建设。任何工作都需要人去做,开展任何工作的主体都是人,不管是“凡进必考”的制度建设还是职位分类考录改革,不管是“凡进必考”工作人员队伍素质的提高还是硬件技术设施建设,其工作主体的主动性、自觉性、科学性是首要的前提。笔者以为首先需要加强以国家公务员行政主管部门为中心的领导主体的建设,进行一场主体思想观念的变革,以积极性、主动性、创造性的主体性意识转化为行政活动实践,在已经制定实施了的若干公务员考录工作规范的基础上,改革原有操作的路径依赖,创新工作思路,不断完善和进一步细化公务员职位分类规范、命题专家和考官选拔规范、公务员录用试题命制标准与规范、公务员录用考试各类科目阅卷和面试工作规范、公务员录用工作一般流程规范、公务员录用监督规范,等等,有效发挥行政主管部门在岗公务员的主体性作用。

其次,国家公务员局联合中组部、人力资源和社会保障部,共同分类组建业余兼职的专家库,加大专家队伍的建设力度,邀请各类专业人士对考试题目进行设置与编排,努力形成一整套具有较强科学性、公平性和客观性的考试评价标准与体系;不断调整、不断优化专业化的考试内容,提升公务员考录工作的信度和效度,为行政发展的科学化、现代化提供人力资源保证。
  

五、结语

我国公务员考录制度实施25年来已产生了多方面积极的社会影响,社会民众认可其是一个公平公正的社会制度安排,是一项预防和减少政治腐败的重要举措;党政组织系统经过二十多年的“凡进必考”,45岁以下的公务员(参公人员)实现了在学历、年龄、来源、身份、知识或专业等方面的结构性变化,提高了公务员队伍的整体素质。根据我国当前的政治体制,公务员职位考录既是一个职业人才的选拔,更是一项重要的选拔精英的政治制度。可以设想,再经过二十多年的“凡进必考” ,党政机关未来的公务员也是经考试录用的,未来的县市省长、总理、国家主席及党的总书记都可能是在我们今天的考试录用人员中产生的。对于我们今天公务员考录“考什么”、“怎么考”的问题,即是一个学习导向问题,更是一个与未来国家治理能力和社会治理水平紧密相关的问题,我们必须站在全局和战略的高度,做出顶层改革设计,以公务员考录进口作为平台,为进一步促进公务员队伍专业化、职业化与现代化作贡献。


 

 

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